(제356회-의회운영 제1차)한슬

한슬(제356회-의회운영 제1차)

의 안 번 호	555		제356회 임시회
			2026. 3. 26.(목)

부산광역시 부산진구의회 입법 및 법률고문  운영 조례

일부개정 조례안

검 토 보 고 서

의회운영위원회 전문위원 강 보 석

1. 제안이유

국민권익위원회 제도개선 권고(2025. 12.)에 따라 부산진구의회 입법 및 법률고문의 임기에 대한 규정을 정비하여 의정활동의 공정성과 신뢰성을 제고하고자 함.

2.  주요내용

가. 입법 및 법률고문 임기 및 연임 횟수 규정(안 제6조)

3. 참고사항

가. 관계법령 : 「지방자치법」

나. 예산조치 : 해당없음

다. 기    타 :

4. 검토의견

가. 제안 취지와 필요성

❍ 이번 조례안은 입법 및 법률고문 제도의 기본 골격을 변경하는 것이 아니라, 기존 운영체계의 일부인 임기와 연임 기준을 명확하게 규정하려는 일부개정안이다. 지방의회의 입법 및 법률고문은 자치법규 입안, 소송 대응, 자문업무 수행 등 의회의 법적 의사결정에 실질적인 영향을 미칠 수 있는 위치에 있으므로, 위촉기간과 연임 제한 기준은 제도의 공정성 확보 차원에서 중요하다.

❍ 특히 현행 규정이 ‘재위촉할 수 있다’는 문언으로만 되어 있는 경우에는 재위촉 횟수의 상한이 없어 동일 인사가 장기간 계속 위촉될 수 있고, 그 자체가 곧바로 위법하다고 볼 수는 없더라도 제도 운영의 투명성 측면에서는 개선 필요성이 제기될 수 있다. 첨부 의안서가 제시하는 ‘공정성과 신뢰성 제고’라는 입법목적은 이러한 점에서 상당한 타당성을 가진다.

❍ 또한 지방자치단체와 지방의회는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 조례의 제정·개정·폐지는 지방의회의 의결사항이므로, 의회의 내부적·보조적 자문체계를 어떻게 설계할 것인지는 본질적으로 자치입법의 영역에 속한다고 볼 수 있다. 따라서 상위법령에 특별한 금지나 모순이 없는 한, 임기 및 연임 제한을 조례로 정하는 것 자체에는 법적 장애가 크지 않다.

나. 상위법령 적합성

❍ 「지방자치법」 제28조제1항은 지방자치단체가 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제47조제1항은 조례의 제정·개정 및 폐지를 지방의회의 의결사항으로 정하고 있다. 따라서 의회의 운영 및 법률자문 지원체계에 관한 사항을 조례로 정하는 것은 자치입법권의 범위 안에 있다고 판단된다.

❍ 아울러 「행정기본법」 제38조는 지방자치단체의 조례안 제출을 포함한 행정의 입법활동이 헌법과 상위 법령에 위반되어서는 안 되며, 다른 법령과 조화를 이루고 일반 국민이 쉽고 명확하게 이해할 수 있도록 법령등을 작성하여야 한다고 규정한다. 이번 개정안은 상위법령상 금지되는 내용을 담고 있지는 않으나, 문언의 명확성, 쉬운 표현 사용, 경과조치의 명시 여부 측면에서는 보완의 여지가 있다.

❍ 정리하면, 입법목적과 자치사무 관련성 면에서는 타당성이 인정되나, 자치법규 입안기술 차원에서는 개정문 정비와 부칙 보완이 병행되는 것이 바람직하다.

다. 입법정책상 타당성

❍ 연임 제한을 도입하면 일정 주기마다 새로운 법률전문가를 위촉할 수 있게 되어 자문 구성의 폐쇄성을 완화하고, 특정 고문에게 업무가 과도하게 집중되는 문제를 예방할 수 있다. 이는 지방의회 대외신뢰 확보와 이해충돌 가능성 관리 측면에서 긍정적 효과를 기대하게 한다.

❍ 반면, 법률고문 업무는 연속성·전문성이 중요한 영역이므로 지나치게 엄격한 연임 제한은 축적된 경험 활용을 어렵게 할 수 있다. 그러나 이번 안은 연임을 전면 금지하는 것이 아니라 1회에 한하여 허용하는 방식이어서, 전문성의 연속성과 공정성 사이의 균형을 도모한 입법정책으로 볼 수 있다.

❍ 따라서 정책적 방향 자체는 무리가 없고, 실무적으로는 현행 고문에게 새 기준을 언제부터 어떻게 적용할 것인지 명확히 하는 것이 핵심 과제이다.

나. 개별 조문 검토

1) 임기(안 제6조)

❍ 현행 제6조는 ‘고문의 임기는 2년으로 하되, 재위촉할 수 있다. 다만, 임기가 만료되어도 수행 중인 소송은 종료 시까지 수행해야 한다.’고 규정하고 있다. 제출안은 이 중 본문 부분의 ‘재위촉할 수 있다.’를 ‘1회에 한하여 연임할 수 있다.’로 변경하려는 것이다.

❍ 첫째, 규율내용 자체는 명확한 편이다. 즉, 종전의 무제한 재위촉 가능성을 제한하여 최초 위촉 후 한 차례만 더 연임할 수 있도록 하는 내용으로 이해된다. 다만 ‘재위촉’과 ‘연임’은 실무상 유사하게 사용되더라도 문언상 엄밀히 동일한 개념인지 검토가 필요하나, 같은 직위에 동일인을 연속하여 다시 위촉하는 의미라는 점에서 이번 맥락에서는 큰 해석상 장애는 없어 보인다.

❍ 둘째, 문구 표현 측면에서는 ‘1회에 한하여’보다 ‘한 차례만’ 또는 ‘한 번만’이 보다 쉬운 표현으로 평가된다. 자치법규 입안 길라잡이와 법령입안심사기준은 일본어투 또는 불필요하게 딱딱한 표현을 가급적 쉬운 문장으로 정비할 것을 권고하면서, ‘1회에 한하여’를 ‘한 차례만’ 등으로 바꾸는 예시를 제시하고 있다. 따라서 문장 가독성과 현대적 법령문체를 고려하면 ‘고문의 임기는 2년으로 하며, 한 차례만 연임할 수 있다.’와 같이 정리하는 방안도 고려할 수 있다.

2) 연임제한 신설에 따른 적용례·경과조치 필요성

❍ 이번 개정안의 가장 중요한 보완 필요사항은 부칙에 적용례 또는 경과조치가 없다는 점이다. 종전에는 재위촉 횟수에 제한이 없었는데, 이번 개정으로 ‘1회에 한하여 연임 가능’ 규정이 새로 도입되면, 현재 위촉되어 있는 고문에게 이 제한을 곧바로 적용하는지, 이미 재위촉된 횟수를 포함하여 계산하는지, 또는 시행 이후 새로 위촉·연임되는 경우부터만 적용하는지 해석상 의문이 생길 수 있다.

❍ 자치법규 입안 길라잡이와 법령입안심사기준은 위원·임원 등 외부 위촉직의 임기 변경이나 연임 제한 신설 시에는 현직자에게의 적용방식을 명확히 하기 위하여 적용례 또는 경과조치를 두는 것이 바람직하다고 설명한다. 비록 본건의 ‘입법 및 법률고문’이 행정기관 소속 위원회 위원과 동일한 법적 지위를 가지는 것은 아니더라도, ‘외부 위촉직의 임기·연임 제한’이라는 점에서는 동일한 해석상 문제가 발생할 수 있으므로 그 취지를 준용할 수 있다.

❍ 예컨대 개정규정을 장래 위촉부터만 적용하려면, ‘제6조의 개정규정은 이 조례 시행 이후 고문을 위촉하거나 연임하는 경우부터 적용한다.’는 식의 적용례를 둘 수 있다. 반대로 현행 고문에게도 곧바로 적용하면서 시행일 이후 개시되는 임기를 첫 번째 임기로 보려면 그 취지를 명시하는 규정이 필요하다. 정책적으로 어느 방식을 택할 것인지는 의회의 판단 사항이나, 어느 방식을 택하더라도 부칙 규정으로 명확히 적시하는 것이 해석상 분쟁을 예방한다.

❍ 따라서 제출안은 단순히 본문 문구만 바꾸는 수준에서 그칠 것이 아니라, 현행 고문에 대한 적용관계를 명시하는 부칙 규정을 추가하는 방향으로 보완하는 것이 필요하다.

3) 부칙 검토

❍ 제출안 부칙은 ‘이 조례는 공포한 날부터 시행한다.’는 단일 조문으로 구성되어 있다. 시행일을 즉시 시행으로 정한 것 자체는 통상적이고 특별한 문제는 없다.

❍ 다만 앞서 본 바와 같이 연임 제한 신설은 기존 위촉직에 대한 적용관계를 둘러싸고 분쟁 소지가 있을 수 있으므로, 시행일 규정만으로는 충분하지 않다. 실제 심사 과정에서는 제2조 형식의 적용례 또는 경과조치를 추가하는 방안을 함께 검토할 필요가 있다.

❍ 아울러 조례를 공포한 날부터 즉시 시행하더라도 기존 고문 계약·위촉기간의 법적 안정성을 고려해야 하므로, 현재 임기 도중에 불리하게 적용되는 것으로 읽히지 않도록 문언을 정교하게 다듬는 것이 바람직하다.

5. 종합검토의견

❍ 본 일부개정조례안은 입법 및 법률고문 제도의 공정성과 신뢰성을 높이기 위한 것으로서, 종전의 무제한 재위촉 가능 구조를 정비한다는 점에서 정책적 타당성이 인정된다. 상위법령 위반 소지도 특별히 확인되지 않는다.

❍ 다만, 제출안은 일부개정문 형식상 무엇보다 연임 제한 신설에 따른 현행 고문 적용관계를 정하는 부칙이 빠져 있어 그대로 의결하는 경우 해석상 불명확성이 남을 우려가 있다.

❍ 따라서 본 조례안은 원안가결보다는, 부칙에 적용례 또는 경과조치를 신설하는 방향의 수정가결이 타당하다고 판단된다. 위원회 심사과정에서는 특히 ‘현행 고문에게 새 연임 제한을 언제부터 적용할 것인지’에 관하여 정책적 결단을 분명히 하고 그 결론을 부칙에 명시할 필요가 있다.